Climat

L'Accord de Paris expliqué à ma collègue

L'Accord de Paris expliqué à ma collègue
21 déc. 2015 à 15:22 - mise à jour 21 déc. 2015 à 15:22Temps de lecture9 min
Par Véronique Rigot

Le samedi 12 décembre 2015, la Conférence de Paris s’est clôturée sur un accord universel pour le climat. Un accord loin d’être parfait, mais qui restera dans l’Histoire. Pourquoi ? De quoi est fait cet accord ? En quoi sera-t-il contraignant ? Et quelles seront ses implications futures ? Explications.

Pourquoi un accord maintenant à Paris ? Le contexte

Cet Accord universel qui vient d’être signé était en préparation depuis 2007. A l’époque, le Protocole de Kyoto venait d’entrer en vigueur, et la communauté internationale, forte d’une prise de conscience politico-médiatique sans précédent par rapport au problème du réchauffement, commence à envisager la suite : un accord mondial qui engagerait tous les pays dans la lutte contre le réchauffement après 2012. Le timing idéal serait que cet accord mondial soit conclu fin 2009 pour assurer son entrée en vigueur début 2013. Rendez-vous est pris pour un moment historique à Copenhague, en décembre 2009. Mais les délais sont courts et les grands pays émetteurs de gaz à effet de serre ne sont pas prêts à accepter des contraintes internationales sur leur économie nationale. Au fil des deux années qui suivent, la désillusion laisse progressivement place au pragmatisme. Se fixer une nouvelle échéance et renforcer la confiance entre les pays pour s’assurer progressivement de la volonté de l’ensemble des pays de s’engager.

Fin 2011, à Durban, en Afrique du Sud, les pays négocient longuement pour finalement se mettre d’accord d’aboutir fin 2015 à un accord qui entrera en vigueur au plus tôt en 2020. Les pays décident donc de remettre l’échéance à plus tard, et entre 2012 et 2020, c’est donc presqu’une décennie d’action climatique qui est perdue, alors que les émissions ne cessent d’augmenter d’année en année. Qui plus est, c’est le vide entre 2012 et 2020. Fin 2012, lors de la Conférence de Doha, une partie des pays engagés dans le Protocole de Kyoto décide de s’engager à le prolonger pour la période 2013-2020. Le Canada, le Japon, la Nouvelle Zélande et la Russie s’en retirent. Le Protocole de Kyoto n’est dès lors contraignant que pour 37 pays dont l’Union européenne et l’Australie et ne couvre plus que 15% des émissions mondiales. Pour agir face à un problème reconnu comme une priorité mondiale depuis 1992, un si petit nombre de pays engagés à réduire les émissions –qui plus est en recourant à des mécanismes de flexibilité- est un constat de faiblesse affligeante pour la communauté internationale. Il était urgent d’aboutir à un accord qui engage l’ensemble des pays à lutter contre les changements climatiques.

De quoi est fait cet accord ?

Cet accord est donc un signal tardif, mais positif. A l’heure où le multilatéralisme et la coopération internationale patinent, de conférence en déclarations creuses, cet accord de coopération internationale en matière climatique résonne comme un espoir. Le texte est composé de deux parties : l’accord lui-même, qui définit en 11 pages, 29 articles et un préambule le cadre de l’action internationale à partir de 2020 ; et en introduction, les décisions prises par la COP21, qui constituent des pistes d’opérationnalisation de l’accord.

Concrètement, l’Accord de Paris donne des signaux importants par rapport à:

  1. L’ambition
  2. La différenciation
  3. La justice climatique

1. L’ambition

Élément marquant dès l’entame de l’accord : le renforcement de la réponse internationale au réchauffement par le rehaussement de l’ambition (" maintenir la hausse de température bien en-deçà de 2°C et poursuivre les efforts pour limiter la hausse à 1,5°C ") et les lignes directrices et principes pour que le maximum des émissions mondiales soit atteint le plus rapidement possible et qu’ensuite les émissions diminuent. L’ambition se lit aussi dans des principes importants de progressivité des engagements pris par les Etats et de transparence (par la publication d’un inventaire national des émissions et la création d’un cadre de transparence des actions mises en œuvre et du soutien financier et technologique, avec toutes les précautions nécessaires). L’accord prévoit aussi un état des lieux des progrès réalisé en 2023 et tous les 5 ans, afin que les pays annoncent leur nouvelle contribution nationale et rectifient la trajectoire de réduction des émissions mondiales, et la mise en place d’un mécanisme pour faciliter la mise en œuvre et le respect de l’accord.

Un signal important par rapport à la volonté d’agir, donc, même si on ne peut que regretter que les annonces faites par les pays ces derniers mois (et qui mènent à un scénario d’une hausse de 2,7°C d’ici la fin du siècle dans le meilleur des cas) n’ont pas été revues à la hausse. Nos Etats devront nécessairement faire plus et mieux dans les années à venir pour prétendre véritablement limiter le réchauffement, à commencer par réviser leurs objectifs de réduction des émissions et s’astreindre à limiter les émissions de secteurs encore en pleine croissance mais extrêmement nocifs pour le climat, en particulier le transport maritime et aérien.

2. La différenciation

La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques mentionne deux catégories de pays qui ont des responsabilités communes mais différenciées, les " pays de l’annexe 1 ", les pays industrialisés, et les pays ne figurant pas dans l’annexe 1. La configuration du monde ayant bien changé depuis 1992, cette distinction était remise en question par les pays industrialisés qui estimaient que l’ensemble des pays devait maintenant contribuer à réduire les émissions, tandis que les pays en développement -Inde en tête- revendiquaient leur droit au développement. Depuis 2011, la manière de définir l’équité et de préciser des critères pour catégoriser les pays était discutée par les experts, une réflexion des plus complexes à laquelle la Belgique et la Suède ont largement contribué.

Véritable tabou depuis des années, la différenciation était donc un nœud des négociations. Les débats ont été longs à la Conférence de Paris pour finalement trouver une issue qui convient à tout le monde permettant de faire accepter les termes de l’accord. Le texte allie subtilement l’inclusivité (tous les pays doivent contribuer à la mise en œuvre de cet accord) et la reconnaissance des réalités d’un monde en développement multipolaire enjouant sur un certain flou. L’accord mentionne ainsi des engagements différents pour les pays " développés " et les pays " en développement " (sans préciser nulle part ce qu’on entend par cette catégorisation), et le texte est nuancé de multiples formules telles " si approprié " et " selon qu’il convient " en plus du traditionnel " principe de responsabilité commune mais différenciée et selon les capacités respectives ". Le mot " équité " est d’ailleurs mentionné à plusieurs reprises dans l’accord, jugé équitable par l’ensemble des pays sauf la Turquie qui a fait la moue à l’issue de la conférence.

3. La justice climatique

Trois éléments étaient particulièrement importants pour les pays les plus vulnérables dans cette négociation : revoir l’objectif de hausse maximale de la température de 2°C à 1,5°C, c’est-à-dire bouger le curseur pour réorienter le modèle de développement vers les énergies renouvelables et une économie zéro carbone, concrétiser la promesse d’un financement climat croissant et dédié aux plus vulnérables, et reconnaître la réalité des victimes des dérèglements climatiques en faisant des pertes et préjudices un troisième pilier de l’action climatique. Par rapport aux trois éléments, c’est chose faite ! Outre l’inscription de l’objectif de 1,5°C, la volonté de réparer l’injustice climatique par le renforcement des stratégies d’adaptation et la création d’un mécanisme de renforcement des capacités sont des signaux importants. Par ailleurs, la reconnaissance des pertes et préjudices climatiques subis comme un article à part entière dans l’accord était assez inespéré il y a encore quelques semaines, et le soutien financier supplémentaire promis pour un appui équilibré à l’atténuation et à l’adaptation des pays en développement est également un signal encourageant pour les plus vulnérables qui, définitivement, n’ont pas été laissés en reste.

En ce qui concerne le financement climatique, on se souviendra que les pays en développement attendaient plus de précisions quant à la manière d’atteindre la promesse des 100 milliards de dollars annuels à partir de 2020. En préparation de la conférence et jusqu’aux dernières heures de la négociation, les pays développés ont annoncé leurs contributions et l’objectif est atteint. Le gros enjeu de la conférence était donc de reconnaître dans les textes la nécessité d’augmenter le financement en quantité et en qualité. Un nouvel objectif international de financement climat sera fixé en 2025 et si l’on regrette l’absence de référence aux sources innovantes de financement (et l’objectif manqué de la taxe sur les transactions financières discutée par l’Union européenne au moment-même de la COP), on notera toutefois que le rôle significatif du financement public est clairement mentionné. Enfin, dernier élément intéressant en termes de support aux pays en développement, le dialogue Nord-Sud a également été ouvert sur l’épineuse question des droits de propriété intellectuelle et un compromis a été trouvé pour encourager la coopération pour le transfert des technologies.

Et cet accord sera-t-il vraiment contraignant ?

Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères français et président de la Conférence, a présenté cet accord comme " différencié, juste, durable, équilibré et juridiquement contraignant " et à la lecture du texte, on comprend qu’il ait été accepté par tous les pays, y compris les plus réfractaires. On pense aux Etats-Unis (qui mettront en œuvre cet accord par décret présidentiel) et à la Chine (qui, nulle doute, dominera le monde des technologies vertes dans les 5 ans à venir), mais aussi au Venezuela (dont on se souviendra qu’à Copenhague et encore à Doha et Varsovie, les mots étaient plus que durs face à l’inertie générale). De là à dire que l’ensemble des pays vont le mettre en œuvre de la même manière ? Non, il n’en est pas vraiment question à partir du moment où le principe au sein des Nations Unies est le respect de la souveraineté nationale des Etats. Un accord juridiquement contraignant signifie ici un traité international (pour lequel peu importe le nom, protocole ou traité ou accord) qui entrera en vigueur si les parties le signent et le ratifient, c’est-à-dire le font valider en droit interne. Les conditions d’entrée en vigueur sont donc la première étape : l’accord stipule qu’il faudra d’abord une signature (entre avril 2016 et avril 2017), puis la ratification par au moins 55 parties, représentant au moins 55% des émissions totales mondiales de gaz à effet de serre. Par ailleurs, la ratification pourrait poser problème à certains pays. Aussi, le texte a été relu (et légèrement modifié en dernière minute) pour permettre aux Etats-Unis de valider l’accord par un décret présidentiel sans obliger à un passage devant le Congrès américain, que l’on sait majoritairement républicain et opposé à cet accord. Or il est essentiel que les pays qui émettent le plus de gaz à effet de serre s’engagent activement à les réduire.

Enfin, par rapport au caractère purement contraignant, le Protocole de Kyoto avait mis la barre haut en créant un mécanisme de sanction unique en droit international, prévoyant un arbitrage ou la compétence du tribunal de La Haye en cas de non-respect de l’obligation des rendre des comptes sur la scène internationale. Un tel mécanisme aurait été inenvisageable pour de nombreux pays, à commencer par le Canada qui, jusqu’il y a quelques semaines, était farouchement opposé à devoir rendre des comptes à l’UNFCCC. Par contre, les contributions à réduire les émissions annoncées par les Etats (Intended Nationally Determined Contributions - INDC’s) seront, elles, contraignantes. Et l’absence de comptes au niveau international ne signifie cependant pas qu’aucun pays ou groupe de pays ne rendra des comptes : l’Union européenne a développé son mécanisme de rapportage rigoureux quant aux efforts fournis, et ce rapportage continuera à l’avenir. Enfin, la création d’un cadre pour la transparence peut contribuer à amener une contrainte douce mais ferme (car obligatoire à partir du moment où tous les pays y participent, aucun pays n’a envie d’être pointé du doigt) pour pousser l’ensemble des pays à réaliser leurs objectifs annoncés. On le voit, le caractère contraignant est à géométrie variable et fera certainement l’objet de discussions dans les mois et les années à venir pour contribuer à préciser les obligations des Etats.

Que retenir ?

L’Accord de Paris ne sauvera pas la planète. Il constitue un cadre, un signal politique, une direction. La COP21, ce n’est donc ni une grande victoire, ni une grande défaite. Mais c’est une réelle avancée à l’heure où le multilatéralisme est en crise. Après de telles mobilisations, chaque année depuis 2009, deux années de campagne 11.11.11 pour la justice climatique, et la campagne " Paris à prendre " de cette année, cet accord est surtout le signe qu’il ne faut pas baisser les bras.

Ce cadre politique international sera sujet à de nombreuses négociations et interprétations dans les années à venir et nous devrons garder toute notre vigilance pour assurer que l’on se dirige bien vers une économie zéro carbone et un réchauffement maximum de 1,5°C et surtout, que les préoccupations des plus vulnérables sont bien prises en compte. L’union européenne devra donc revoir ses ambitions à la hausse par l’adoption d’une directive de mise en œuvre de l’Accord.

L’Accord de Paris sera ce que nos décideurs politiques en feront, il sera surtout ce qu’en exigeront les citoyens.

 

Véronique Rigot est Chargée de recherche & plaidoyer 'Environnement et Développement' au sein du CNCD-11.11.11.

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